每经记者｜杨弃非 每经编辑｜陈柯名
让 「人」合理畅通有序流动
新一轮户籍制度改革正加速落地。
近日，国务院批复同意 10 个地区开展要素市场化配置综合改革试点，引导人力资源要素合理畅通有序流动是其中一大重点。
根据各地试点实施方案，在对户籍制度改革的最新部署中，苏南重点城市、杭甬温、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市都表示，要探索、开展或实现户籍准入年限同城化累计互认。福厦泉更提出，将根据城市综合承载能力，全面放开试点地区落户限制。
此外，一项范围更广的探索也在推进。在苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、重庆市、成都市等 7 地方案中，均提到 「以常住地登记户口制度」 的相关安排。
上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭曾指出，以常住地登记户口制度是户籍制度的最终改革目标，本质上是推动基本公共服务的规模按照常住人口来配置。
党的二十届三中全会 《决定》 此前已明确提出，将推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。
此次 10 个试点地区，也将先一步开始为全国探路。
01
加速入局
此轮户籍制度改革，可以追溯到国家发展改革委发布的 《2019 年新型城镇化建设重点任务》。
根据安排，城区常住人口 100 万至 300 万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口 300 万至 500 万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
随后几年，相关措辞每年都会写进国家发展改革委相关文件当中。
不过，如华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚所言，由于户籍放开涉及教育、医疗等公共服务资源供给问题，不少城市经济发展水平尚不足以满足所有外来人口需求，因此没能完全按此要求执行。
而随着新试点的推进，不少城市正在加速入局。
就在试点实施方案发布第二天，粤港澳大湾区内地九市成员——惠州发布关于征求 《惠州市户口迁入登记管理规定 (征求意见稿)》 意见的公告，进一步放宽落户限制，新增全日制大中专院校、职业技术学院及技工学校应届毕业生毕业 5 年内 「先入户后就业」 的政策。
但从七人普统计数据来看，惠州城区人口为 266.9 万人，属于Ⅱ型大城市，应 「全面取消落户限制」。迟迟没能放开，或与其城市结构相关——惠州全市常住人口达到 604.29 万人，且拥有博罗、惠东两大百强县，城区人口占比并不算高。
此次明确将全面放开落户限制的福厦泉，也存在类似的情况。
此前，福建已先一步加码放开放宽落户政策。去年出台的 《福建省推进以人为本的新型城镇化战略实施方案 （2024—2028 年）》 提到，「厦门市逐步放宽落户限制，省内其他地区以具有合法稳定就业或合法稳定住所 （含租赁） 为基础，全面取消落户限制。」
换句话说，厦门将是进一步政策加码的重点。然而，同样参考七人普统计数据，厦门城区人口为 436.4 万人，属Ⅰ型大城市，也应全面放开放宽落户条件。
对此，胡刚指出，尽管厦门人口总量不大，但面积也不大，人口密度并不算低。根据 《2023 年城市建设统计年鉴》，厦门人口密度达到每平方公里 6580.6 人，甚至高于广州 （6377.1 人）、杭州 （4507.2 人）、上海 （3923.1 人） 等超大城市。而厦门岛内外发展不平衡，岛内人口更为聚集，导致其对各类公服资源的需求尤为集中。
02
总的趋势
在胡刚看来，打破户籍壁垒、消除户籍对人口流动的影响是一个总的趋势，但同时需要长期、逐步推进。除北京、上海等少数城市外，大部分城市都将放宽、放开落户限制，这将是一个持续的过程。
与此同时，一些新的举措正在助推人力资源要素的畅通流动。比如，此次多地试点方案提到，将建立以身份证为标识的人口管理服务制度。事实上，近年来，我国持续推进身份证电子化，扩大身份证信息容量、丰富应用场景，逐步通过 「一证」 解决 「我是我」 等证明障碍。
更具想象空间的是，多个试点方案中都明确，将试行、健全或深化以经常居住地登记户口制度。
在国家 「十四五」 规划纲要中，就曾出现 「试行以经常居住地登记户口制度」 的安排。
具体而言，公民离开常住户口所在地到其他城镇 （除极少数超大城市外） 连续居住半年以上，满足合法稳定就业或合法稳定住所 （含租赁） 条件的，可以到经常居住地公安机关申请为本人及其共同生活的配偶、未成年子女、父母办理户口迁移登记。
而在业内看来，以常住地登记户口，关键在于保障流动人口合法权益。通过将认定标准减少至就业或居住，更多流动人口能够平等享有教育、医疗、住房等基本公共服务。
这明显比放开放宽落户更进一步。
比如此次方案中，郑州市尽管尚处于 「全面放宽中心城区落户条件」 的阶段，但同时也提出试点以常住地登记户口，将尚未被覆盖的流动人群纳入其中。
不过此前相关规划已明确提出，以常住地登记户口的覆盖范围 「不包括个别超大城市」。上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员邓智团曾指出，一般认为，「个别超大城市就是北京、上海这些城市，可能还包括深圳」。
不应忽略的是，实际操作中，具体制度设计还需进一步探索。
如邓智团此前在接受媒体采访时提到，试行经常居住地登记户口制度并不意味着常住人口就此拥有城市户籍，因此，制度试行地还需要出台具体方案和配套措施，规定通过经常居住地登记户口，来享受城市公共服务的范围和具体方式。
03
均衡发展
当然，以常住地登记户口提供基本公共服务，同样可能面临城市放开落户限制类似的问题。
北京大学社会学系的陆杰华等人曾撰文提到，当流动人口被纳入当地公共服务体系，地方政府需要大量的资金投入，比如在教育方面，需要新建学校、扩充师资队伍，在医疗方面，需要增加医疗设施、提高医疗服务水平以满足更多人口的就医需求，由此，流入地地方财政可能面临压力。
反过来，流出地多为经济相对落后的中西部地区或农村地区，当地公共服务设施可能出现不同程度的闲置和浪费，造成区域间公共服务资源配置失衡。
对于这一问题，我们不妨重新审视人力资源自由流动对于区域协调发展可能带来的影响。一种代表性观点来自陆铭，他曾在 《大国大城》 一书中提及区域经济学的经典判断，即 「在集聚中走向平衡」——
简单来说，当人力资源流动的障碍被打破，人口集聚与经济集聚相一致，各地将能更有效发挥比较优势，从而在各地区间实现更为均衡的发展。
他也提到，如果不采取适当的节奏，而是一夜之间立即放开对人口自由流动的限制，在短期内可能带来难以承受的社会矛盾。
在此次方案中，也不乏对于一些人口流动趋势的 「修正」。
比如，在粤港澳大湾区内地九市方案中提到，「不抢挖中西部和东北地区合同期内高层次人才」。对此，早在 2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》 就指出，发达地区不得片面通过高薪酬高待遇竞价抢挖人才，特别是从中西部地区、东北地区挖人才。
胡刚认为，这主要涉及深圳等少数城市。据他所说，近年来，深圳 「拼命」 建大学，带来哈工大深圳校区录取分数线高于本校的情况；同时全球范围引进高端人才，待遇甚至媲美国际顶尖水平，对于内地不少城市来说堪称 「降维打击」。最新部署意在避免深圳从内地 「掐尖」，而更多面向全球揽才。
但区域间资源配置失衡问题，根本上仍然需要通过区域协调发展来解决。
如陆杰华所说，通过在全国范围内制定更加统一、规范的公共服务政策标准，将能降低不同地区之间政策协调的难度和成本。
而在陆铭看来，人口流动才是推动区域提升公共服务标准的动力。当地区之间形成更有效的竞争，发挥出 「用脚投票」 机制特别重要，将能对地方政府的低效问题形成有效约束机制，从而真正实现 「在集聚中走向平衡」。
记者|杨弃非
编辑|陈柯名 易启江
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