刘守英：进入稳定发展期，中国城市的机会在哪里？

每经记者｜余蕊均    江然    每经编辑｜杨欢

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改革开放以来，城市化如一架大马车般，拉着中国经济前进。

690 多座城市拔节生长，9.4 亿人进城落脚，27 座万亿城市以不足 3% 的国土面积，承载了全国约 1/4 的人口规模和超 4 成的经济体量。

中国城市仍是整个国家的动力源。用中国人民大学经济学院教授刘守英的话说，「城市搞得好，整个国家的发展动能、发展方式基本上就能撑得住。」

从这个意义上理解，时隔十年再次召开的中央城市工作会议意义重大。

与 2015 年那次中央城市工作会议不同的是，当前中国的城市化率已接近 70%，城市化速度呈规律性放缓，从 「快速增长期」 转向 「稳定发展期」，这一重大判断，为新一轮城市发展定下了鲜明基调。过去在 「增长主义」 下，靠做大 GDP 就想 「一俊遮百丑」 的标准不奏效了，城市治理若不提质增效，很可能 「一丑掩百俊」。

刘守英认为，现代城市的本质是秩序文明。中国城市未来的核心问题在于如何构建现代城市秩序。城市化早期不都是美好的，经历了野蛮生长以后，城市会进入到一个在 「人民城市」 理念下的长期的成熟发展期。「就是让城市更成熟，真正成为让人心仪的城市。」

在这种情况下，「衣食住行、生老病死、安居乐业、教育成长」 这些关于 「人」 的日常，成为城市充实内涵的重中之重。值得注意的是，「人民城市」 也是进城农民的城市，在这次重大转折中，理应让他们拥有成体系的城市权利，享有和本地城里人同等的城市权利。

五年前，刘守英在接受每日经济新闻·城市进化论专访时曾判断，「『十四五』 时期中国城市将划出 『生死线』」。这位被外界称为 「从土里拔出来」 的经济学家当时给出的诸多预测，在这五年间几乎都得到了印证。

刘守英，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，教育部 「长江学者奖励计划」 特聘教授，「十四五」「十五五」 国家发展规划专家委员会委员。

主持包括国家社科基金重大项目、国家自然科学基金应急管理项目以及教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目在内的国家级、省部级课题 30 余项，出版专著 《土地制度与中国发展》《中国土地问题调查》《中国乡村转型与现代化》 等 10 余部，在 《Journal of Development Economics》《World Development》《求是》《中国社会科学》《经济研究》《管理世界》 等高水平学术期刊上发表论文 160 余篇。

研究成果曾获第六届、第八届高等学校科学研究优秀成果奖 (人文社会科学) 一等奖、第十九届孙冶方经济科学奖、第七届张培刚发展经济学优秀成果奖、中国农村发展研究奖等。

进入稳定发展期，中国城市的发展机会在哪里？作为国家动力源的城市，该如何解决眼下的种种 「阵痛」 实现平稳转型？日前，我们再次邀请刘守英深度解析、前瞻预判。

以下是我们的对话。

从快转慢

「我们必须学会过慢日子」

城市进化论：我们过去常用 「人类史上规模最大、速度最快」 来形容中国的城市化进程，但 2019 年城市化率超过 60% 以后，这个速度明显放缓，这种变化对城市工作影响很大。

刘守英：是的。快速的城市化和慢下来的城市化，是两种完全不同的发展模式。快速城市化是扩张的。在上一个阶段，我们把城市的规模做起来、框架搭起来，城市有大量机会，大多数在城里的人靠房地产获得了财富增值。包括政府，大家也都带着很乐观的扩张想法，不断修编规划、卖地融资。

现在从快走向慢，意味着我们处在一个转折期，这个过程中出现了很多新情况，一切都在改变。最突出的表现就是征地变慢，卖地变得不像之前那么容易，土地的功能不像原来那么强，也就是说，整个城市的发动机在发生变化。

这些变化是转型中必然出现的，关键是怎么解决这些 「阵痛」、面对这个转折期。原来我们都是用 「更快」 的方式来解决快速增长阶段的问题，现在必须找到未来的方向。

城市进化论：稳定发展期就不能再用原来那套打法。

刘守英：这是肯定的，发展的逻辑变了，我们必须学会过慢日子。

过去几十年，中国老百姓积累的财富就是房子。这种财富效应其实是寄托于城市快速扩张的预期，城市人口会增长、房地产会升值，于是大家在一个乐观的预期下 「买买买」。但这其实违背房地产财富效应的基本规则——只有区位好的、有发展前景的房子才会增值。现在看来，这个财富效应是会缩水的，大家对房地产的投资预期也变了。

同时，政府运营城市的模式也面临挑战。原来靠土地资本化，这个模式在上一轮创造了城市发展的奇迹，在如此短的时间里，各种各样的城市平地拔起。现在卖地收入下降，市政建设资金来源出现断档，政府发现很多想法也实现不了了。

此外，原来大量的人进到城市，现在这些人该何去何从？聚在城市的人，也给城市治理带来了新的挑战，包括怎么处理原住民与新来的人之间的关系，怎么满足不同代际群体的需求，以及城市空间 「虚实并存」 对人际关系的影响，都需要政府更新治理思维。

我们需要让城市变得 「友好」。从发达国家经验来讲，它们的城市上百年没有建太多新东西，主要任务其实是想办法让不同群体在城市空间下和谐共处。所以，对中国城市来讲，稳定发展期不能再 「搭框子」，必须要 「装东西」。

机会仍在

「内涵充实也是一种增长」

城市进化论：从快到慢的过程给城市带来了这么多变化，接下来该如何走好 「稳定发展期」？

刘守英：关键是要认识和理解稳定发展期本身的特点，作出适应性调整和转变。

首先，要从 「土地本位」 转向 「人的本位」。扩张慢下来以后，城市必须解决人的问题，回归本质。人们待在这个城市，最起码得很充实、有事干，能实现理想，也能享有他应该享有的权利。

第二，城市的发展动力机制变了，必须从解决 「总量问题」 转向解决 「结构问题」。上一轮城市发展把规模做起来，但内部比较粗糙。城市更新就是要优化结构，包括每一个街区、每一条道路的功能更精细，用地结构更合理，让待在城里的人感受到宜居、舒适和便捷。这是个细活，需要慢慢雕琢。

第三，必须从原来 「增长主义」 理念下的重增长，转向 「人民城市」 理念下的重内涵。

尽管中国有很悠久的城市历史，但我们原来对 「城市」、尤其是 「现代城市」 的理解太过简单，好像把它做大、建一些所谓的现代化地标就可以了。高速发展实际上是一个增长概念，这种 「增长主义」 下的城市都是一个模子，只有一种 「外壳」，所以才被诟病 「千城一面」。

进入稳定发展期以后，城市必须注重内涵，注重品质、精神、文化。这些内涵会让城市变得跟原来 「增长主义」 下的城市不一样，才能吸引不同的人群。如果中国几百座城市都有自己的内涵，多美呀。

城市进化论：在这种 「稳定」 阶段，中国城市的发展空间又在哪？

刘守英：首先要明确，「稳定发展期」 仍然是一个发展期。到目前为止，我们的户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间还有 18 个百分点左右的差距，「两率」 合一的话，还有很大增长空间。

第二，城市发展还是中国经济的动力源。在整个动力源里面，内涵充实也是一种增长——城市更新、城乡融合、产业升级，都是增长。千万不要以为就到此为止了，这里面蕴藏了大量机会，不是说城市就衰竭了。

我们必须认识到，从快速增长转向稳定发展是规律性的，同时它还是会增长，我们依然有机会，只是不能再像原来那样，城市发展必须是高质量发展。

安居乐业

「城市的业态应该高度丰富」

城市进化论：这次会议明确提出 「建设现代化人民城市」，作为新一轮城市发展的指引，怎样才能实现这一目标？

刘守英：我认为关键是要真正落实 「人民城市」 的理念。如果理念不变，城市的发展方式不会变，动力机制也改不了。

所以首先需要搞清楚，「人民城市」 这个城市是为了谁？如果是为 GDP、为基础设施，那就是 「物的城市」，如果不转向 「人的城市」，那这个城市就没有生命力，没有意思。城市的生命力一定在人。

城市的 「人民」，我认为包括两类，一类是原来在城的人，另一类是进城的人。在新的城市发展阶段，「人民」 一定是一个 「总」 概念。落实人民城市理念，就是要解决这两类人的人民主体性的问题，保证每一个在城的人的基本权利。

城市进化论：这两类人的 「人民主体性」，具体指什么？

刘守英：第一，要能表达。城市转向内涵增长、向内发展，具体到一块土地怎么用，是建公园还是落学校、又或是搞产业，都会直接影响老百姓在城市的状态，这意味着城市跟人民的连接性增强了。从这个变化来说，人民主体性的核心是老百姓得参与到城市发展当中，政府得跟他商量，城市形态从 「政府主导」 转向 「人民主导」。

第二，要安居乐业，所以 「人民城市」 应该以就业为导向，让大家有事干。城市的业态，一方面要能体现高科技、创新性、引领性，同时也要有和老百姓生产生活相匹配的内容。不同的人进到城市以后，会相互创造需求，产生很多具有烟火气、活跃的业态，这些小的业态能支撑老百姓 「乐业」。所以，城市的 「业」 应该高度丰富，是高度生活化、多样化的，这样才有活力，大家才愿意来。如果产业单一同质，怎么可能不卷？

另外，现在这个阶段，安居的核心是宜居。既要让老百姓有一个长期稳定可预期的生活居所，还要注重质量改善，原来大家可能是买一个 「壳」，现在要讲求舒适。城市的质量，其实很大一部分指的是住房质量。

第三，人民对城市生活得有希望、有期待。所以前面说到，今后的城市发展要让老百姓有参与感，他介入得越多，和他利益相关的内容越多，他就越关心这个城市。老百姓对未来发展有长期稳定的预期，就能长治久安。

城市平权

「进城农民应拥有成体系的城市权利」

城市进化论：这些基本权利应该落实到每一个在城的人身上，所以您一再强调 「人民」 是一个 「总」 的概念。

刘守英：是的。「人民」 不能只是本地的城里人，一定要包括进城的和未来还要进城的这些人。「城市」 既是城里人的城市，也是进城农民的城市。农民进到这个城市，他就是在建设城市，就对城市有贡献，理应是 「人民城市」 里 「人民」 的一部分。

这些年，我们在推进农业转移人口市民化上做了很多努力，取得了一些进展，但现在既然是一次重大转折，就应该让进城农民拥有成体系的城市权利，享有和本地城里人同等的城市权利。

城市进化论：城市权利涉及很多方面，当务之急应该在哪些方面加快突破？

刘守英：首先是人民城市建设权。几亿农民进城起初是为了讨生活，经过这些年以后，他们已经积累了大量的财富和资本，自身能力也提升了。稳定发展期的城市更新和城中村改造，应该用好这些人，用好他们的资本，让他们实现财富增值。我们不能再用原来的政府+房地产模式，要让他们参与更新和改造，把产业留住，把人留住，提供财富创造的战场，不能拆一批，走一批，空一批。

第二是平等的就业权。进城农民的就业权利存在所有制歧视、单位歧视和福利差异，这些隐性的、制度性的歧视目前还没有完全消除，需要我们在稳步发展期下大力气改变。

第二，成体系的在地化教育权利。进城农民的子女基本在城市出生、在城里长大，这些孩子现在能够在城里上学，但小学仍然主要进入教育资源和师资较差的学校，到了初中，读到中途或毕业时又回到老家，为了高考在老家的学校读高中。

这里面，既有城市本身的教育公平化问题，致使这些孩子被人为地区分开。同时，不能在地高考，也导致了进城农民子女教育体系的不完整。转向稳定发展期，应该让这些在城市接受教育的孩子拥有在地平等高考的权利。这种公平性，关乎整个社会的和谐稳定。

第三个就是居住权。原来的住房保障体系主要针对城里人，现在应该把进城农民作为保障重点。因为这部分人进城以后，还有一段适应期，这是一个发展的过程，有必要增加对他们的保障。

还有就是要实现城乡公共服务和社会保障的一体化。虽然现在还做不到完全把 「两类人」 拉平，但要有阶段性方案，最终消除农民和城里人的基本公共服务差异。

平稳转型

土地应继续发挥增值功能

城市进化论：我们一直讲要 「转变城市发展方式」，但延用了这么多年的方式，转起来并不容易。您对此有什么建议？应该怎么转？

刘守英：从一个旧模式转到一个新模式，不是一跳就过去了，不能用开关模式。在转的时候，一定要找到正确的转型方式，实现平稳过渡。

这里面涉及到几个问题。首先是原来的 「以地谋发展」 模式如何转型。这种模式虽然衰竭，但如果直接叫停，整个城市经济会休克，所以要 「转型」，不能 「转轨」。第二，政府债务如何化解。我认为现在的办法是先展期，再减增量。第三，房地产动力减弱了以后，怎么平稳着陆。第四，城市更新现在是主战场，如何在城市更新中继续利用土地价值，解决好 「钱从哪来」 这个大问题。

城市进化论：怎么解决第四个问题？

刘守英：总的来说，在稳定发展期，土地应该继续发挥增值功能，我们还是要利用土地的增值功能，来促进城市平稳转型。

在我看来，城市更新的目的是通过结构优化提升城市价值。这里面最重要的机制，就是从原来征地卖地的城市化模式，变为通过结构优化来提升土地价值、优化土地结构，形成新的城市形态。它基本的原理还是通过结构优化，使土地价值提升。

也就是说，城市更新一定是以提高城市价值为目的，达不到这个目的，就失去了城市更新的意义。城市价值的提升实际上提高了土地价值，土地价值的不断提高，是我们在稳定发展期和城市更新阶段的最大秘密 （武器）。

城市进化论：具体来说，我们需要 「优化」 什么？

刘守英：最主要的是用地结构。原来城市工业用地占比很大，现在要增加公共用地比重，要有生活、生态空间，以及在原来的房地产模式下，居住空间就是单一的、大规模的房地产，没有其他功能。

同时，城市更新的模式也要调整。从原来大块征地的模式，变为小街区、小片区 「绣花针式」 的更新模式。如果再搞大改大建，首先成本极高，其次，并不是所有地段的城市价值都在上升，如果没有土地价值提升，就实现不了资金平衡。

还要注意的是，在城市更新阶段，土地的增值价值不能全给原来的土地所有者，而是要在政府的公共投资部分、原来的业主和新的业主之间进行分配，这是和过去不同的。

「消地扩县」

构建连续体实现城乡融合

城市进化论：「着力优化现代化城市体系」 被这次会议列为了今后城市工作的首要任务，「城市体系」 对中国城市未来发展有多重要？

刘守英：从国际规律讲，城市化率超过 70% 以后，城乡空间普遍出现融合现象，经济形态出现城市融合形态，中国的城市化率现在已经接近城乡融合点了，未来城乡一定会相通。

目前，我们的城和乡还是断掉的。优化城市体系，最重要的是构建城乡连续体，实现城乡融合。我们未来不能只有城市，没有乡村，或者只有特大城市，没有其他城市。

大家看到，这几年都市圈的发展不断被强调，这是对的，都市圈建设一定要以构建城乡连续体为目标，形成按功能、连接城乡的不同级城市的一体化发展。

城市进化论：当前都市圈建设能达到这个目标吗？

刘守英：现在很多都市圈没有辐射能力，「圈」 里的特大城市发展得不错，集聚了大量的人口和经济，但它不辐射带动周边，龙头作用没有体现出来。

当前都市圈都有 「省会城市-地级城市-县级城市-乡镇-村」 五个层级，这个连续体面临的最大问题，一是省会城市 （特大城市） 没有辐射能力，二是地级城市畸形扩张。地级市通过对人事权、各种指标权的上收，把行政面积做大，完成土地城市化，但它的产业发展能力实际上非常弱，也无法聚集人口。这样的结果是，地级市不仅没有成为城乡连续体的一级，还导致县级市丧失发展自主性，把县级市这个连续体的 「腰」 给断掉了。

我一直说，中国的乡村衰败不是 「村庄衰败」，实际是 「县域衰败」，从县到乡镇再到村的整体性衰败。

所以，未来构建城乡连续体，必须 「消地扩县」。连续体的第二段应直接到县级，不能再让地级市拼命扩张、收权。然后乡镇要减乡，村落适当归并，重构 「省会城市-县级城市-部分乡镇-部分村落」 的连续体，这应该是未来中国城市体系的核心。