与 「十四五」 规划建议相比，「十五五」 规划建议将 「建设现代化产业体系」 摆在更加突出的位置，这背后有何考量？遴选量子科技、生物制造等六大产业的底层逻辑是什么？「未来 10 年将再造一个中国高技术产业」 意味着什么？「人工智能」 出现 8 次，反映出怎样的导向？
每经记者｜张蕊 每经编辑｜陈俊杰
10 月 28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称 《建议》） 正式发布。
与 「十四五」 规划建议相比，「十五五」 规划建议将 「建设现代化产业体系」 摆在更加突出的位置，这背后有何考量？遴选量子科技、生物制造等六大产业的底层逻辑是什么？「未来 10 年将再造一个中国高技术产业」 意味着什么？「人工智能」 出现 8 次，反映出怎样的导向？
带着这些关乎经济发展全局的关键问题，近日，《每日经济新闻》 记者 （以下简称 NBD） 专访了十四届全国政协委员、中国社科院经济研究所原所长黄群慧。
黄群慧深耕产业经济领域多年，身兼国家制造强国建设战略咨询委员会委员，国务院反垄断委员会专家咨询组成员等职，并连续担任 「十四五」「十五五」 国家发展规划专家委员会委员，对中国产业发展的底层逻辑与现实路径有着深刻洞察。
在采访中，他强调指出，在推动人工智能技术发展同时，不容忽视其就业替代与收入极化效应，技术创新的社会政策必须纳入考量范围。
「建设现代化产业体系」 为战略任务首位，有三方面现实考量
NBD：与 「十四五」 规划建议相比，「十五五」 规划建议把 「建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基」 摆在更突出的位置，您认为这一排序变化背后反映了中央对当前国内外形势怎样的新判断？
黄群慧：我个人认为，将 「科技创新」 与 「现代化产业体系」 两项任务的前后位置互换，并非根本性调整。今年 《政府工作报告》 把 「大力提振消费」 置于首位，其次才提及新质生产力和现代化产业体系，这个变化更值得关注——它意味着宏观政策短期内更突出需求侧，而以往文件通常先谈供给侧。鉴于今年经济下行压力较大，为实现 5% 左右的 GDP 目标，短期提振消费很关键。但 「十五五」 规划属于中长期部署，因此重回 「供给侧在前、需求侧在后」 的惯例，第三项任务才提出 「建设强大国内市场」。
其实，科技创新与产业体系本质上是 「0→1」 与 「1→N」 的关系：科技创新解决 「0→1」 的突破，产业体系完成 「1→N」 的扩散；缺少后者，新质生产力便无法落地，缺少前者，产业也难以实现跨越式升级。中央强调 「科技创新与产业创新深度融合」，创新链要与产业链深度融合，正说明二者不可分割。
将 「建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基」 置于首位，特别具有三方面重要意义：
首先，从动能转换角度看，到 2035 年基本实现社会主义现代化，人均 GDP 需达到中等发达国家水平，GDP 必须保持一定增速。要保持增速，从产业看实际上就是寻找新的增长动能。当前传统产业占比约 80%，其转型升级可形成十万亿元级的新增市场，是未来增长动能的重要支撑。同时，未来产业、战略性新兴产业也是支撑传统产业转型升级的关键，彼此相互赋能，共同构成新增长动能。因此，通过构建现代化产业体系，可以系统推进动能转换，为中长期发展提供坚实支撑。
其次，从战略根基角度看，实体经济是我国发展的本钱，必须把发展经济的着力点放在实体经济上。将 「建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基」 列为首条，正是把实体经济根基摆在更重要的战略地位。
最后，从安全韧性角度看，百年未有之大变局下，外部环境不确定性显著上升，强大的实体经济能够增强国民经济抗冲击能力，新冠疫情期间的实践已充分证明这一点。而制造业作为实体经济的核心，既是科技创新的主战场，也是创新成果应用与迭代的重要载体；金融等生产性服务业等都是围绕制造业来展开。所以 「加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力」 的落脚点还是要落到制造业的发展上。脱离了制造业，技术创新将失去依托。
今年 4 月，在部分省区市 「十五五」 时期经济社会发展座谈会上，习近平总书记旗帜鲜明地指出，「必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置」。因地制宜发展新质生产力最终要落到具体产业上，不同地区要立足自身禀赋，区分传统产业、战略性新兴产业与未来产业的不同特性，差异化推进升级。就此而言，「建设现代化产业体系」 与 「发展新质生产力」 相辅相成，很难截然分开。
对三类产业的资金和政策配置需 「因业施策」
NBD：在资源有限的约束下，国家应如何平衡对传统产业的转型升级投入与对战略性新兴产业、未来产业的超前投入？政策资源如何配置，才能避免 「两头落空」？
黄群慧：这个问题确实很重要。首先，发展新质生产力绝不能忽视、放弃传统产业。传统产业占比高，其改造升级直接决定整体经济转型升级的成败。同时，其绿色化、智能化、数字化转型进程又必须依赖新兴技术和未来技术来赋能。
产业划分是以技术成熟度为标准，但在实际演进中，传统、新兴与未来产业呈融合共生之势：未来产业、战略性新兴产业为传统产业提供技术来源，传统产业的升级需求又反向带动新技术、新产品的产业化。因此，不能将这三类产业对立起来，所以不存在非此即彼、「两头落空」 的逻辑。
但是，三类产业的投入机制确实不太一样。未来产业技术路线高度不确定，投入风险很大，《建议》 里也提到要 「探索多元技术路线」。如果说，10 个技术路线里有 1 个成功了，其他 9 个的投入都是沉没成本，这也是颠覆性技术创新的特点。所以政府不能充当投资主力，而应通过设立引导基金，撬动资本市场形成 「耐心资本」「风险资本」 接力投入。
就战略性新兴产业而言，由于技术路线相对清晰，加上之前地方政府和国有企业的考核导向，供需两侧都有相应的政策支持，部分领域迅速扩张，一些产业已经出现 「内卷式」 竞争苗头。所以，下一步政策重心还是要引导产业健康有序发展。
而对传统产业，尤其是中小型传统产业企业，国家应通过专项资金、公共服务平台、标准推广、技术对接等多种方式，推动其数字化、智能化转型。目前，工信部已就制造业数字化转型出台系列扶持政策，下一步可进一步扩大覆盖面、提高精准度。
综上，三类产业特性各异、投入机制不同，资金和政策必须 「因地制宜、因业施策」。
前瞻布局六大未来产业兼顾了三大维度
NBD：《建议》 提出前瞻布局未来产业，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。这些产业的技术路径和成熟度差异巨大。在您看来，国家遴选这六大领域的底层逻辑是什么？
黄群慧：我认为遴选上述领域，同时兼顾了三大维度：其一，技术的原始创新性与颠覆性；其二，未来成长为战略性新兴产业所带来的前后向关联效应及市场潜力；其三，大国博弈背景下的国家安全与产业战略制高点需求。
具体而言，六大方向其实分别体现了新一轮科技革命与产业变革的核心赛道：氢能代表着未来能源的重要方向，尽管技术路线尚不确定，但契合全球能源转型大势；量子科技一旦实现突破，其颠覆性与渗透面极为广阔，但目前距离成熟应用还很遥远；生物制造相对成熟些，但也是我国产业链的突出短板，伴随生命科学需求升级，具备颠覆性潜力；脑机接口、具身智能及第六代移动通信则共同构成智能化、数字化基础设施的前沿方向，前者与脑科学深度耦合，后者则是未来数字社会的底层支撑。
这几大方向确实是人类科技未来发展的几大领域，意在为国家创新体系提供长期努力坐标。
NBD：这六大领域中，哪些最可能在未来 5 年内率先实现商业闭环和规模化收入？
黄群慧：「前瞻布局」 为我们指明了方向，但是未来产业的技术路径和突破节点都具有高度不确定性，五年规划期内能否取得实质性进展还难以预判。
以生物制造为例，细分领域，比如一些创新药已经陆续进入应用，但距离基础性、系统性突破仍需时日；脑机接口、氢能、核聚变、量子科技等则更多处于多路径探索阶段，部分还停留在实验室或小范围示范；相较之下，6G 因延续 5G 演进轨道，标准化与产业化节奏相对清晰，或许更接近规模商用门槛，但还有待应用场景的深入开发。
不过，单点应用与系统性市场爆发并非一个概念，能否形成规模化收入仍取决于技术成熟度、成本曲线与需求场景等多重因素。
NBD：跨越从 「实验室」 到 「市场」 这道鸿沟，当前最缺失的要素是什么？
黄群慧：这个问题可以从两个层面来看：一是技术本身有没有突破，有没有达到能够产业化的程度；二是技术已经突破了，产业化体制机制是否健全。
中央强调推动科技创新和产业创新深度融合，现在看这也恰恰是我们要解决的问题，二者之间确实存在鸿沟。即便技术就绪，如果缺乏配套的产业生态、标准体系、商业模式与耐心资本，同样无法完成规模化落地。当前科研体系存在发完文章评职称、「结项即终点」、成果转化路径不畅等问题；而产业端又缺少原始创新的技术源，社会上科技成果转化服务机构也还不太成熟。
现在强调推动科技创新与产业创新深度融合，核心在于强化企业科技创新主体地位。现在国外许多大企业，都非常重视基础研发投入，从最初的原始创新到最终的产业化都在企业内部完成，实现了科技创新和产业创新的内部一体化。
而我国在这方面确实还存在一些短板。比如，央企下设大量研究院，过去这类研究院多承担国家级任务，天然肩负行业共性技术研发职责。但一旦这些机构转为集团内部科研机构，其研究重心便逐渐聚焦于企业自身的具体技术，对行业共性技术与原始创新投入动力减弱。而行业共性技术本可以为众多中小企业提供创新源头，缺失了这个环节，将直接削弱整个产业的竞争力。
因此，我们亟需通过体制机制改革，鼓励和引导龙头企业、央企研究院逐步回归公益性，承担行业共性技术研发功能，打通科技创新与产业创新之间的结构性鸿沟。
未来 10 年高技术产业必须实现 「翻番式」 跃升
NBD：国家发改委主任郑栅洁在介绍和解读党的二十届四中全会精神发布会上明确提出 「这些产业蓄势发力，未来 10 年将再造一个中国高技术产业」。这意味着什么？这种 「再造」 是体现在对现有产业体系的结构性替代上，还是增量拓展上？
黄群慧：这个表述可能意在昭示我国产业创新的前景目标。
可以从两条主线来理解：首先，2035 年我国要基本实现社会主义现代化，届时我们将建成科技强国，未来 10 年正是攻坚冲刺期，高技术产业必须实现 「翻番式」 跃升。
其次，「再造」 一词通常蕴含 「颠覆性突破」 之意，类似制造业里的 「产业基础再造工程」 所强调的，在核心零部件、基础工艺、基础材料等关键环节实现根本性提升，改变长期以来依赖国外的格局。就此而言，「再造一个中国高技术产业」 既包括产业基础的高级化，也就是你提到的所谓 「结构性替代」，也预示着整个高技术产业面貌的系统性更新。
不过，新一轮科技革命与产业变革虽被冠以 「革命」 之称，但这个过程一定是 「演化+突变」 的结合体，并非对既有体系的全盘抛弃。比如，现在算力是一个革命性突破，但实际上它仍然需要建立在第二次工业革命所奠定的电力基础之上。不可能说 「再造一个中国高技术产业」 和现在的高技术产业完全没关系。
当然，未来 10 年如果量子科技、氢能、脑机接口等领域能够实现全球范围突破，无疑会孕育出全新的高技术产业场景，但是否能在规划期内真正突破还不确定。可以确定的是，高技术产业在增量上能够扩张，这个增量既包括原有高技术产业规模的做大，也包括全新高技术产业的产生，这个增量拓展会是一个 「翻番」 或者 「再造」 的体量。
所以，「再造」 既包含结构替代的成分，更落脚于增量拓展，核心在于高技术产业基础的高级化与科技自立自强能力的显著提升。
NBD：它将对中国的产业结构、贸易结构乃至全球分工地位产生怎样的影响？
黄群慧：产业链分工的本质是价值链分工。随着我国产业链附加值持续提升，我国在全球价值链中的位势将从 「中低端」 迈向 「中高端」；与之相应，高技术产品在我国对外贸易中的比重也将显著提高，最终推动国家分工地位向研发、设计、品牌、标准等上游环节跃升。
要在科技金融框架内适度放宽金融创新管制
NBD：《建议》 新增了 「发展创业投资，建立未来产业投入增长和风险分担机制」。您认为这一机制的具体形态可能是什么？
黄群慧：未来产业兼具战略重要性与高度不确定性，既要持续加大投入，又要分散巨大风险。《建议》 提出 「投入增长」 与 「风险分担」 并重，是符合未来产业特性的。
具体而言，可以把握以下几条原则：首先，国家要设立未来产业引导基金，但坚持 「引导」 定位，不做主力出资者。其次，依托引导基金，来撬动市场化的耐心资本、风险资本、创新资本进入，形成多层次、接力式的融资体系。另外，把金融创新空间留给市场，要允许并鼓励研发保险、政企共担等多种工具的创新试验，监管层面可以在科技金融框架内适度放宽管制。
我还想强调一点，未来产业在多路径试错阶段是允许有泡沫的，但一定是市场共同追逐而形成的泡沫，而不是政府推动的泡沫。经过大浪淘沙后成功的路径才能走出来。事实上，未来产业的多路径探索必然伴随着大量失败案例，就像大模型领域 DeepSeek 走出来，但其实它是幸存者，背后有海量中小企业的试错与淘汰。
制度设计的关键，是让各类金融主体通过不断的金融创新，从产品、市场、链条三个维度上来分散风险。
这次 《建议》 还专门提到 「培育独角兽企业」，实际上正是因为很多未来产业是靠独角兽企业去探索的。除了独角兽企业还有瞪羚企业。这里延伸一点，大企业与独角兽、瞪羚企业之间的协同关系同样至关重要。以日本为例，其经济长期低迷虽有宏观需求等多重原因，但一个重要因素是：众多追求工艺极致的大象企业未能将主要精力投向新一轮科技革命和产业变革，导致在原创的智能化、数字化技术方面落后于美国。近年来，日本瞪羚企业逐步涌现，但也面临如何与大企业形成良性互动的问题。
我认为理想的未来产业发展生态应该同时包含两类主体：一是数量充足、迭代活跃的瞪羚与独角兽企业，提供持续的创新活力；二是体量庞大、资本雄厚的大象企业，发挥经济 「稳大盘」 作用。
二者并非孤立存在，而应通过市场机制构建共生格局：大象企业可以凭借资本优势并购瞪羚企业，或设立风险投资平台，孵化、培育更多独角兽与瞪羚企业；瞪羚、独角兽企业则凭借技术与场景创新，为大企业注入新增长曲线。不同规模企业在同一生态中各居其位、优势互补、共同演进，最终形成 「价值共创」 的繁荣局面，支撑整个经济持续升级。
对集成电路等重点领域通过新型举国体制逐环节拆解攻关
NBD：《建议》 提出以 「超常规措施」「全链条推动」 集成电路、工业母机等重点领域关键核心技术攻关，追求 「决定性突破」，措辞较 「十四五」 更为明确有力，您如何解读？
黄群慧：确实是更有力。一方面，集成电路、工业母机等等这些领域 「卡脖子」 问题对我国制约极大，也是美国对我技术打压的核心 「抓手」；另一方面，自 2015 年启动制造强国战略至今十年，我国工业已由 「大而不强、全而不强」 迈向新阶段，一批关键核心技术实现突破，并且可能还会出现一些颠覆性技术路径，为集中兵力攻坚提供了底气和信心。
所以，亟需通过新型举国体制来采取超常规举措。这句话前面一句就是 「完善新型举国体制」，而新型举国体制需要在市场化、国家主导与国际开放之间取得平衡，面对外部制约，实际上破题还是比较难的。但是集成电路、工业母机这些领域又很重要，所以也需要去探索怎么通过新型举国体制来推动；加上 2035 年建成科技强国的目标倒逼，而现阶段产业基础与研发积累都已具备，再经过五年的集中攻坚，也是完全有条件取得决定性突破的。
NBD：超常规意味着要打破常规。您认为当前最需要突破的 「常规」 是哪些环节？
黄群慧：当前最需要打破的 「常规」 集中在两点：一是研发投入强度大幅提升与投入方向持续优化；二是科技体制机制还存在突出堵点。与未来产业 「多路径试错」 的高度不确定性不同，集成电路、工业母机等领域需求方向非常明确，产业链条又很复杂，新型举国体制恰恰适用这些领域。
以集成电路为例，产业链条里的各个环节可能都需要一定的突破，那么就可以通过新型举国体制采取超常规举措，一个环节一个环节地分析拆解、缺哪补哪，这样甚至可以反向带动整个制造业的基础再造。
具体科技体制方面的改革应聚焦：科研人员考核、人才培养与使用、跨主体协同创新、国家重点实验室布局等等，形成支持 「全链条」 攻关的科研生态。
NBD：如何避免 「全链条推动」 过程中可能出现的资源分散问题？
黄群慧：「全链条推动」 并非平均用力。资金和政策资源可以在链条各环节动态精准配置，重在补短板，缺哪补哪，不会因为支持某一环节而挤占其他环节投入。
技术创新的社会影响必须纳入政策考量
NBD：「人工智能」 在 《建议》 中出现 8 次，「人工智能+」 行动更是被明确作为 「全方位赋能千行百业」 的重要举措。您认为这反映出怎样的导向？
黄群慧：今年的 《政府工作报告》 以及相关文件都对人工智能作出部署。就总体导向而言，「人工智能+」 已被确立为新型工业化的核心抓手。因为人工智能本身就是具有广泛渗透性、基础性与潜在颠覆性的技术，当然要让它赋能实体经济的千行百业。
而我国制造业增加值占全球的 30%，应用场景极为丰富，这正是相较于美国 「底层根技术优势」 的我国的差异化竞争力。发挥场景优势，以大规模制造业需求来反哺人工智能迭代，正是我们后发赶超的关键策略，也是 「人工智能+」 全方位赋能千行百业的现实基础。
开展 「人工智能+」 既可以实现产业，尤其是制造业的数字化、智能化升级，还能够推动人工智能产业自身发展，从而形成以需求来牵引原始创新的独特路径。同时，也会改变我们生活的方方面面。
NBD：在 「十五五」 时期推进 「人工智能+」 行动，应如何解决不同行业 （尤其是中小企业） 的技术适配与成本难题？
黄群慧：政策方向是明确的，企业需要根据自身技术、资金条件循序渐进。当然，政府也要鼓励。这个过程必定是一个漫长的演化过程。
NBD：在推动人工智能与产业、民生、治理深度结合的同时，如何建立有效的治理体系，平衡创新发展与伦理风险？
黄群慧：人工智能治理是一个重大社会命题，国内外都在讨论其对人类社会的系统性影响。我只想强调一点：技术创新的社会影响必须纳入政策考量。人工智能对就业的替代效应及其带来的收入极化，已不容忽视。我的核心观点是，不能一味地去推动人工智能技术的发展，一定要考虑到它带来的社会影响。科技创新必须坚持 「包容性」，从宏观意义上说，新型工业化过程不仅要追求先进性，也要体现包容性，从微观意义上说，企业创新要重视社会责任，要 「科技向善」，要重视 ESG（环境——社会——治理）。实际上，如果企业创新和工业化过程缺乏包容性，最终反而会阻碍技术进步。
一个典型的事件就是，第一次工业革命期间，机器大规模替代手工劳动，导致大量工人失业。1811 年英国爆发 「卢德运动」，就是工人砸机器运动，社会冲突一度阻碍了技术扩散。今年的诺贝尔经济学奖授予乔尔·莫基尔 （Joel Mokyr）、菲利普·阿吉翁 （Philippe Aghion） 与彼得·豪伊特 （Peter Howitt），他们揭示了创新是个创造性破坏过程，也指出创新所需要的文化土壤，如果忽视文化、历史与社会条件，破坏力量可能反过来抑制创新。
当前，人工智能对就业结构、收入分配的影响已现端倪。若缺乏社会保障、社会救济等兜底措施，而一味推进技术落地，既违背 《建议》 强调的 「推动人的全面发展」 思想，也与 「全体人民共同富裕」 目标相冲突，更不符合新发展理念。
新发展理念强调创新、协调、绿色、开放、共享五大理念的内在统一，不能仅仅理解为创新发展理念，而高质量发展是新发展理念指导下的发展，也不能仅仅将其单独理解为创新发展。新发展理念的五大理念内在统一在发展过程中，创新是发展的第一动力，协调、绿色、开放对应的是发展过程中需要处理好的各个要素、人与自然、中国与世界等重大关系，而发展的成果一定要由全体人民共享。
以无人驾驶出租车为例：如果政府在未给被替代的出租车司机安排好出路的情况下，就在出租车行业以行政手段引入无人驾驶，实质上是把垄断收益部分让渡给无人驾驶汽车制造企业，而让一线司机承担转型成本。这种做法虽然支持了创新发展，但既损害了成果共享原则，也背离了共享发展理念。个人购买无人驾驶汽车作为消费体验，属于自愿市场交易，无可厚非；但用行政力量在垄断行业推行替代性技术，却不提供补偿与转岗路径，则明显有违新发展理念的内在统一要求。
当然，人工智能治理的具体规则，需要在法学、社会学、人类学、技术伦理等多学科互动中持续演化，并与国际治理进程保持对接。不同行业属性差异显著，监管重点也应分类施策。
文章转载自 每经网
