2025 年 12 月 27 日起，《中华人民共和国银行业监督管理法 （修订草案）》 公开征求意见，为期 30 天。该草案是 2004 年施行以来的首次大规模修订，条款扩充至 80 条，完善了监管范围、风险处置机制等。还强化穿透式监管，将股东、第三方机构纳入监管，丰富风险处置工具，提高违法成本，强化消费者保护，将为金融业稳健运行和高质量发展奠定基础。
每经记者｜刘嘉魁 每经编辑｜黄博文
2025 年 12 月 27 日起，《中华人民共和国银行业监督管理法 （修订草案）》（以下简称 《修订草案》） 正式向社会公开征求意见，为期 30 日。这是该法自 2004 年施行以来的首次大规模修订，草案从现行的 52 条大幅扩充至 80 条，对监管范围、风险处置机制、消费者保护、法律责任等进行了全方位、系统性完善。
国家金融监督管理总局副局长丛林表示，随着近年来银行业的迅速发展，监管面临一些新情况新问题，因此有必要对现行法律进行修改。《修订草案》 着力从制度机制上解决监管对象覆盖不全、监管措施不足、风险处置机制不健全等突出问题，进一步加强监管、防范化解风险。
监管范围大幅扩展，实现全链条覆盖
与现行银监法相比，《修订草案》 进一步更新并细化了监管范围，将理财公司、消费金融公司、汽车金融公司、货币经纪公司等新型机构明确纳入。
《修订草案》 清晰列举了 「银行业金融机构」 的现实谱系，使法律适用对象与当前持牌体系更一致。上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚表示：「监管关注的重心，正从 『只盯住持牌机构』 逐步延伸到 『围绕机构运行所依赖的关键关系与关键环节』。」
更重要的变化在于，《修订草案》 将监管对象由银行业金融机构延伸至其主要股东、实际控制人，并从准入条件、出资义务等方面对其提出要求，严厉打击违规关联交易、抽逃出资等违法行为。
《修订草案》 还新增了对会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信息技术服务机构等银行业第三方机构的监管授权，明确了这些第三方机构的勤勉尽责义务。
曾刚指出，修订的方向是把 「风险产生的源头」 和 「风险传导的链条」 一起纳入治理框架，使监管能覆盖 「资金—股权—治理—经营—外包—消费者」 的完整链条。
穿透式监管全面强化，股东监管形成闭环
近年来，银行业风险案例表明，公司治理失灵往往是最难修复、破坏性也最大的风险源头。很多问题来自股东端的不当干预、关联交易与利益输送、抽逃出资或虚假出资等。
为加强银行业金融机构股权管理，本次 《修订草案》 落实中央金融工作会议关于穿透式监管的要求，进一步延伸监管链条，将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前、事中、事后全流程监管制度。
曾刚指出，《修订草案》 把股东监管做成 「制度化、工具化、可执行化」 的闭环，总体思路可概括为：穿透、义务、强制。
具体来看，「穿透」 指强化识别真实控制链条，要求逐层说明股权结构直至实际控制人，并报告关联关系或一致行动关系等可能影响股权结构与资质的信息；「义务」 则是将治理要求上升为法律责任，明确主要股东、实际控制人应遵守关联交易、信息披露等规则；「强制」 则指强制配套可落地的退出与约束工具，对滥用控制地位、严重损害相关权益的行为，监管可责令改正，逾期不改或情节特别严重的，可责令转让股权、禁止投资银行业金融机构，并在完成改正或转让前限制股东权利。
「相较以往更多停留在监管文件层面的要求，上升为法定义务后，执法依据更明确、追责也更有刚性。」 曾刚表示。
风险处置机制完善，工具箱更加丰富
风险处置机制的系统化完善成为本次修订的重中之重。为切实填补银行业风险处置和市场退出的立法空白，《修订草案》 从多个方面完善机制。例如，建立健全早期纠正硬约束机制，授权监管部门对银行业金融机构风险隐患采取早期纠正措施。
再如，完善风险处置框架，就促成重组、整顿、接管、撤销等风险处置方式作出系统性安排。对于违反审慎经营规则的银行业金融机构，《修订草案》 增加了 「限制或者暂停部分业务，停止批准开办新业务，停止批准增设分支机构」「责令转让资产、业务」「责令主要股东按照规定限期补充资本」 等措施。
曾刚分析认为，《修订草案》 对风险处置手段的优化主要体现在三方面：一是丰富强制措施并扩大适用依据；二是新增早期干预机制，在日常监管与接管之间设置缓冲带；三是细化接管制度与后续衔接。
以新增的整顿机制为例，《修订草案》 明确，银行业金融机构出现经营管理情况恶化、公司治理严重混乱等重大风险隐患的，国务院银行业监督管理机构可以派出整顿组，对银行业金融机构经营、管理活动进行监控。
同时，《修订草案》 还完善了处置措施，对接管制度进行了大幅度完善，分别对接管程序启动、接管组职责、接管措施等事项进行了规定。
违法成本大幅提高，消费者保护强化
为提高行政处罚震慑力，《修订草案》 聚焦造成重大金融风险的 「关键人」、影响金融稳定的 「关键事」，进一步完善行政处罚规则。
清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任周道许指出，《修订草案》 的核心亮点之一是 「显著提高违法成本」。具体体现在两大维度：一是大幅提升惩戒力度，衔接 《中华人民共和国行政处罚法》，明确 「没收违法所得」 与罚款并处的原则；二是扩大法律责任覆盖面和处罚对象，不仅加大对机构的处罚，更强化对人员的追责。
针对金融违法成本偏低、「罚不及损」 等问题，《修订草案》 衔接 《中华人民共和国行政处罚法》，坚持罚没并举，明确对违法所得予以没收，并大幅提高罚款金额和倍数罚款幅度。责任追究对象也从机构延伸至从业人员、主要股东及实际控制人。
在消费者保护方面，《修订草案》 新增专门条款强化金融消费者权益保护，明确了国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的消费者权益保护工作实施监督管理，指导依法设立银行业消费纠纷调解组织，为消费者保护工作提供了上位法依据。
此外，《修订草案》 还进一步细化了银行业金融机构消费者保护义务，详细列举机构和从业人员在业务活动中的 「负面清单」，包括不得开展虚假宣传，不得通过违规收费、截留资金等方式，侵犯存款人和其他客户合法权益等。
《修订草案》 公开征求意见期限为 2025 年 12 月 27 日至 2026 年 1 月 25 日。随着 《修订草案》 的最终落地，我国银行业监管体系将更加完善，为金融业的稳健运行和高质量发展奠定坚实基础。
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