每经记者｜吴林静 每经编辑｜段炼 刘艳美
又有国家级新区 「整合升级」。
12 月 5 日，南京官宣江北新区与浦口区 「合二为一」：江北新区党工委、管委会与浦口区委、区政府实行统一领导、一套班子、一体化运行，进一步拓展江北新区发展空间、提升浦口区发展能级。
就在不久前，重庆调整部分行政区划，设立两江新区行政区。
再往前追溯数年，上海浦东新区、天津滨海新区、青岛西海岸新区等，也先后实现从功能区与行政区的分流走向融合。
具体路径各有不同——或由功能区转为行政区，或实行 「区政合一」 模式。
从全国范围来看，目前共有包括经开区、高新区、国家级/省级/市级新区等在内的开发区超 2500 个。
党的二十届三中全会通过的 《决定》 提出，深化开发区管理制度改革。功能区与行政区的协同发展与未来走向，正成为外界关注的焦点。
一些个案：从分流走向融合
功能区与行政区走向融合的案例，又增加一个——
12 月 5 日，南京江北新区、浦口区一体化融合发展推进部署会召开，会上宣读了 《市委市政府关于推动南京江北新区与浦口区一体化融合发展的实施方案》 和有关市管干部任命决定。
这个 2015 年批复设立的国家级新区，正式进入 「一套人马、两块牌子」 阶段。
图片来源：江北新区管委会官网
今年 1 月，「加快江北新区与南京市浦口区一体化发展研究」 被写入江苏省委省政府出台的文件中。坊间，关于该片区存在产城融合不足、交通教育医疗配套滞后等问题，时有讨论。
而站在 「十五五」 开局之前，江苏省又对江北新区的经济贡献度、经济总量都提出了很高的期望。如何提升江北新区的竞争力、影响力，成为省、市两级的重要课题。
此番推进江北新区与浦口区一体化融合发展，可以 「为推动区域高质量发展提供坚强有力的体制机制保障」。会上，南京市委书记周红波指出，要深刻认识其 「重要性和紧迫性」，要把国家级新区体制机制优势与浦口区发展空间优势充分融合，形成 「1+1>2」 推进合力。
相似一幕发生在一个月前。
11 月 6 日，重庆两江新区正式官宣了行政化方案，渝北区、江北区成为历史，北碚区部分区域并入，两江新区告别运行了 15 年的 「功能区」 身份，成为统筹全域的完整行政区。
按照学术界的研究，功能区的行政管理机制大致分为 「政府型」「区政合一型」「管委会型」 三类。
两地都选择了 「弃用」 管委会体制。
图片来源：罗锦，邱建．国家级新区规划管理的机构设置、问题及建议 [J]．规划师，2020(12)：31-37．
细究下来，重庆两江新区走向的是 「政府型」，与两位 「老大哥」——上海浦东新区 （2000 年）、天津滨海新区 （2009 年） 一样，即撤销新区管委会，建立一级建制政府。
与之类似，杭州省级新区也经历过摇摆的过程。1993 年设立的杭州经开区，2019 年改设钱塘新区，2021 年 3 月又改设为钱塘区，成为一个新的建制行政区。
南京江北新区则走向的是 「区政合一型」，与浙江舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区、大连金普新区类似，合署办公。换个角度来看，相当于给行政区挂上功能性 「牌子」。
行政管理机制的路径选择，略有不同。但理顺开发区和属地行政区的关系，殊途同归。
另一些个案：社会事务 「还权」
国内另一些功能区在理顺关系时，走向了与以上个案不同的方向。
2023 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的意见》。目前网上已经查不到原始文件，但从各省市根据自身情况落实的文件来看，「剥离开发区的社会管理事务」 是近年来被频频提及的方向。
比如江西要求，全省各地要将开发区改革作为 「一把手工程」。具体到深化体制机制改革层面，首先便是 「厘清社会事务管理职能」：
设在县域的开发区原则上不代管乡镇 （街道），不承担社会管理事务，进行有序剥离。
设在设区市主城区的国家级开发区，原则上不再新增代管乡镇 （街道），运行顺畅且与产业发展密切相关的社会管理事务可视情不作剥离。
剥离之后，可引入 「管委会+公司」 等模式，提升开发区市场化运营水平，以解决开发区主责主业不够聚焦、动力活力不足等问题。
图片来源：新华社
山东的提法一致，让经济管理权限继续下放给开发区，社会事务管理职能逐步剥离。
自 1984 年中国首批经济开发区设立以来，历经数十年的发展，如今的开发区管理社会事务众多，往往力有不逮。
南方周末曾报道过一个 「力有不逮」 的细节。一条河流，一截流经行政区、一截在开发区境内，当堤岸需要实施防洪改造时，开发区申请不到财政经费，只能依靠自身财力，选择重点整修；旁边街道申请到了专项资金，却也只将河堤修建至与经开区的交界处。
开发区的存在，本就是为经济发展而生。若想继续保持开发区作为 「工业经济的主战场、高端产业集聚地、外贸外资主阵地和科技创新主引擎」 等优势，总体思路还是要坚持发展实体经济为主的功能定位，集中精力抓好招商引资、项目建设、服务企业等主责主业。
「还权」 社会事务，专注经济职能，这些个案选择让管委会精简高效设置职能机构。最终，让开发区回归当初那个 「轻装上阵」 的开发区。
机制改革不是终点
提升经济效能才是
「管委会型」 其实是功能区普遍采用的管理机制。
多年来，开发区在改革开放、聚集产业、科技创新等方面发挥了积极作用。能保障功能区相关 「功能」 实现的关键，与管委会体制密不可分。
作为所在地人民政府的派出机关，管委会以 「精简高效」 为定位，其出发点是一切为产业发展、经济发展等功能建设让路。行政管理事务，则依托所在行政区开展。
从设计初心来看，行政区为功能区提供空间载体与制度支撑，功能区则通过经济效能反哺行政区竞争力，两者是功能互补、良性互动的治理逻辑。
图片来源：摄图网_501756703
不得不说，当体制焕发活力，管委会在一段时期内的确起到了轻装上阵、聚焦经济发展效率高的优势。
但经过大开发、大建设阶段之后，权责不清、政出多门、效率低下、利益不平衡等问题均不同程度存在。
在此前的走访调研中，一些较为弱势的产业园区就反映，管委会通常只有经济管理权限，招来了企业，想要修路、配网、安管网、搞消防，都需要找街道办出面协调，双方出发点又不一致，协调难度很大；企业带来了产业人才，想要搞好配套留住人才，又得去找所属行政区。
一些产业基础较好的开发区，虽然可以 「包揽」 辖区内的社会事务职能，但没有专门的职能部门，而是在管委会内设一些 「合作部」「事务中心」、分配寥寥几个工作人员牵引庞杂的社会治理工作。
可以说，全国数千个开发区，各有不同的 「出厂设置」、历史沿革。
近些年，相关文件中陆续出现了 「开发区向城市综合功能区或行政区转型」 的提法。对此，一位贯穿了浦东新区 「管委会」 时代与 「政府型」 时代的亲历者，在回顾这些年新区行政化历程时就谈到：
「我不认为进入行政化是一个需要过早考虑的问题，只要产业经济和社会治理之间的矛盾没有突出到无法调和的地步，能用管委会模式，就用管委会模式。」
同时，「如何保持好开发区模式的独特优势，而不要被简单的行政化冲淡了开发区的力量。因为行政化有一套繁琐的流程、跨部门的协同，会影响开发区的发展效能」。
是继续 「剥离」、专注主业；还是 「融合」、拓展边界，彼此都是围城。需要根据自身的发展阶段、发展需求和区位条件，在 「政府型」「区政合一型」「管委会型」 里面找到适配的机制。
机制改革都不是终点，更好发展实体经济，提升经济效能才是。
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